La violazione degli obblighi di trasparenza nelle società partecipate: il divieto di erogare somme da parte delle Amministrazioni Pubbliche

Gli enti di diritto privato in controllo pubblico (cosiddette partecipate) sono divenuti destinatari diretti delle norme sulla trasparenza in seguito alla riformulazione dell’art. 11 del D. Lgs. n. 33/2013 (ambito soggettivo di applicazione del decreto trasparenza), per effetto dell’art. 24 bis del D.L. n. 90/2014.
Al fine di rendere effettivo il sistema di vigilanza, l’art 43 del D.Lgs. n. 33/13 individua, all’interno di ogni ente, un responsabile della trasparenza, con il compito di segnalare al vertice politico dell’amministrazione, all’OIV (Organismo Indipendente di Valutazione), all’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) e all’ufficio di disciplina (ai fini dell’attivazione dell’eventuale responsabilità disciplinare), i casi di inadempimento o di adempimento parziale agli obblighi di pubblicazione.
L’art. 22, c. 4, del d.lgs. n. 33/2013 prevede una particolare sanzione nel caso di violazione degli obblighi sulla trasparenza, ovvero il divieto in capo alle amministrazioni pubbliche di erogare somme a qualsiasi titolo in favore di enti pubblici vigilati, enti di diritto privato in controllo pubblico e società partecipate. Il divieto si applica anche nei casi in cui l’omessa o incompleta pubblicazione dei dati indicati nel comma 2 del sopracitato articolo 22, dipendano dalla mancata comunicazione degli stessi dati da parte degli enti e delle società, qualora non siano già nella diretta disponibilità delle amministrazioni (ANAC, Orientamento n. 24 del 23 settembre 2015).
Ai sensi dell’art. 22, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 33/2013, l’amministrazione controllante provvede alla pubblicazione ed all’aggiornamento annuale dei dati relativi alla ragione sociale, alla misura dell’eventuale partecipazione dell’amministrazione, alla durata dell’impegno, all’onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l’anno sul bilancio dell’amministrazione, al numero dei rappresentanti dell’amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo spettante a ciascuno di essi, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari, degli enti controllati di riferimento. Sono altresì pubblicati i dati relativi agli incarichi di amministratore dell’ente ed il relativo trattamento economico complessivo. Nel sito dell’amministrazione pubblica e’ inserito il collegamento con i siti istituzionali degli enti controllati, nei quali sono pubblicati i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico.
Gli enti di diritto privato in controllo pubblico (cosiddette partecipate) sono a loro volta soggetti agli obblighi di pubblicazione di cui agli articoli 14 e 15 del d.lgs. n. 33/2013, con riferimento, in particolare, ai titolari di incarichi politici (art. 14 d.lgs. n. 33/2013).
Gli enti controllati sono pertanto tenuti alla pubblicazione dei seguenti documenti:
a) l’atto di nomina o di proclamazione, con l’indicazione della durata dell’incarico o del mandato elettivo;
b) il curriculum;
c) i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica e gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici;
d) i dati relativi all’assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti;
e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l’indicazione dei compensi spettanti;
f) le dichiarazioni e le attestazioni sulla situazione reddituale e patrimoniale.
Inoltre, con riferimento agli incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza, a qualsiasi titolo conferiti (art. 15 d.lgs. n. 33/2013), devono essere pubblicati:
1) gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico;
2) il curriculum vitae;
3) i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarita’ di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attivita’ professionali;
4) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione, con specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato.
Sulla base del tenore letterale dell’art. 22, c. 4, del d.lgs. n. 33/2013, non è tuttavia del tutto chiaro se l’applicazione del divieto di erogare somme da parte dell’ente controllante si riferisca solo all’omessa indicazione dei dati di cui all’art. 22, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013 da parte della medesima amministrazione, o se debba applicarsi anche all’ipotesi di cui all’art. 22 c. 3 del d.lgs. n. 33/2013, per l’omessa pubblicazione dei dati di cui agli articoli 14 e 15 del d.lgs. n. 33/2013, da parte dell’ente controllato.
Nel primo caso un’interpretazione restrittiva dell’art. 22, c. 4, del d.lgs. n. 33/2013, ai soli fini dell’applicazione del relativo divieto, non comporterebbe l’adempimento di alcun onere diretto di pubblicazione da parte dell’ente controllato. L’ente controllante dovrebbe, infatti, procedere autonomamente a pubblicare i dati di ciascun ente controllato, relativi alla ragione sociale, alla misura della eventuale partecipazione dell’amministrazione, alla durata dell’impegno, all’onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l’anno sul bilancio dell’amministrazione, al numero dei rappresentanti dell’amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari, agli incarichi di amministratore dell’ente ed al relativo trattamento economico complessivo.
Nel secondo caso, un’interpretazione più coerente con la “ratio” del dettato normativo, imporrebbe invece anche agli enti controllati (cosiddette partecipate) di adempiere, sul proprio sito istituzionale, agli obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 14 e 15 del d.lgs. n. 33/2013, sopra indicati, per evitare l’applicazione del divieto di cui all’art. 22, c. 4, del d.lgs. n. 33/2013. Su tale seconda interpretazione si è orientata l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC – Orientamento n. 24 del 23 settembre 2015) concludendo che: “Prima dell’erogazione di somme a qualsiasi titolo nei confronti di uno degli enti e delle società di cui all’art. 22, c. 1, lett. da a) a c) del d.lgs. 33/2013, le amministrazioni sono tenute a verificare, consultando il RT (Responsabile Trasparenza) o l’OIV (Organismo Indipendente di Valutazione), cui spetta l’attestazione della pubblicazione dei dati, se effettivamente tutti i dati previsti dall’art. 22 del d.lgs. n. 33/2013 siano stati pubblicati sul proprio sito e se siano stati pubblicati i dati di cui agli articoli 14 e 15 sul sito degli enti e delle società vigilati, controllati e partecipati come previsto dall’art. 22. c. 3.”.
Il dichiarato intento del d.lgs. n. 33/2013 è del resto quello di migliorare l’utilizzo delle risorse pubbliche e combattere la corruzione attraverso la trasparenza delle informazioni, così come emerge inequivocabilmente dal testo di legge.
Recita infatti l’art. 1, c. 1, del d.lgs. n. 33/2013 che: “la trasparenza e’ intesa come accessibilita’ totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attivita’ delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.” La trasparenza nelle informazioni, concorre inoltre ad attuare i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino (art. 1, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013).
Si pone, infine, un problema di individuazione delle autorità in grado di far rispettare il divieto di cui all’art. 22, c. 4, del d.lgs. n. 33/2013. La devoluzione delle controversie relative agli obblighi di trasparenza è attribuita alla giurisdizione amministrativa, ai sensi di quanto previsto dall’art. 50 del d.lgs. n. 33/2013. Non è stato tuttavia chiarito quali siano precisamente le autorità deputate all’attività di vigilanza, all’istruttoria ed al rispetto delle sanzioni e dei divieti da applicare previsti dal d.lgs. n. 33/2013.
Avv. Federico Donini (Pubblicato su Altalex il 05.02.2016)